世界各国国家安全立法均属中央事权

作者：肖金泉

近期，以美国为首的一些西方国家无理指责中国草拟涉港国安立法违背《中英联合声明》和香港基本法。纵观世界各国，中央立法机构在国家安全立法方面都具有决定性主导作用。国家安全是一个国家生存和发展的前提和基础，维护国家安全是涉及国家主权的重要事项。世界上任何国家，无论实行单一制还是联邦制，国家安全立法权都属于国家中央层级的立法机构。

美英国家安全立法种类繁多

美国是世界上最重视国家安全立法的国家，也是国家安全法律体系最完整的国家。美国国家安全立法种类繁多，仅成文法就多达20部。总的来说主要有两类：一类是《1947年国家安全法》及其修正案，属于基本法性质的法律，是美国其他类安全法制定的基础与渊源。另一类是国家安全专门法，即针对具体安全领域制定的法律。比如情报安全法、反恐怖主义法、“301条款”和《外国投资与国家安全法》等属于维护美国国家安全专门法律。

英国政府在构建自己的国家安全法律体系过程中针对国民防务与国家紧急状态、反恐怖主义、国家安全机构等方面都进行了立法，将维护国家安全的各类规定具体细化到各部门法和专门性法律中。例如，1986年英国议会通过了《和平时期国民防务法案》，进一步明确了中央政府与地方政府在应急安全管理方面的责任范围；1989年，英国议会颁布了《国家安全机构法》，首次将情报机构的活动纳入法治轨道，明确了各相关机构的职责权限和管辖归属；2004年11月英国议会通过《国民紧急应变法》，界定了紧急事态，授予政府紧急事态权力；2011年12月英国议会通过《恐怖主义预防和侦察措施法》；2015年英国议会颁布了《2015年反恐与安全法案》，对限制嫌疑人旅行、出入境，以及展开相关调查、预防恐怖犯罪上都有详尽规定。

各国最高立法机构负责国家安全立法

纵观世界，各国都高度重视国家安全立法，且国家安全立法权都属于各国的最高立法机构。

在美国，国会享有最高立法权。美国国会在二战后通过的《1947年国家安全法》是美国第一部综合性国家安全法律，也是世界上第一部专门就国家安全问题制定的法律。美国作为联邦制国家，联邦与州具有各自相对独立的立法机构和司法体系，国会行使联邦立法权，各州议会是州的立法机关，行使州的立法权。虽然美国各州都具有立法权，我们也常常看到地方政府的首脑不听或不在意总统的指令。但是涉及国家主权和安全问题的重大事项，地方政府是没有权力的，仍是由国家最高立法机构美国国会来决定，没有任何一个州可以在国家安全方面独立立法。根据法律规定，各州也必须服从和遵守。

英国议会是世界最早的现代民主代议机构，也是在英国拥有最高立法权的机构。英国议会对全国性的重要事务享有立法权，苏格兰、威尔士和北爱尔兰地方议会仅对本地区部分事务享有一定自治权和立法权，市级或郡级地方议会在法律授权的范围之内对地方具体事务享有有限的立法权。可以看出英国地方立法权是非常有限的，而且制定过程也很严格，对于涉及国家主权的国家安全立法，只有议会才享有立法权。

德国《基本法》规定，德国联邦议会具有最高立法权。德国国家安全法律体系中的《反国际恐怖主义法》《联邦宪法保卫法》《能源安全法》《共同反恐数据法》等均由联邦议会通过；法国议会在国内拥有最高立法权，以反恐法为代表的涉及国家安全的法律统一都由法国议会通过；日本国会是国家的最高权力机构和唯一立法机关，享有国家立法权，日本的国家安全战略及相关法律与规制的制定也掌握在内阁和国会议员手中，法律最终由日本国会通过；俄罗斯联邦的代表与立法机关是俄罗斯联邦议会，俄罗斯目前的国家安全保障法律体系由具有不同效力等级及效力范围的规范性法律文件构成，这些法律文件的通过和颁布，都由俄罗斯联邦议会决定。

中国推进涉港国安立法必要且正当

国家安全法律体系设立的核心目的除了维护主权、制止动乱和颠覆国家政权之外，还有就是保护人民生命财产安全和社会秩序的稳定。从去年的修例风波发生以来，香港一些暴乱分子在外国势力的煽动和支持下，发动了一系列有组织的暴力活动，目的是颠覆“一国两制”和香港的法律制度，企图通过暴力抗法使香港能够“独立”。这一方面已经触及国家主权问题，一方面也造成了香港社会的动乱，香港人民的生命财产安全已经受到了极为现实的威胁。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一条明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”。香港的“高度自治权”是以主权归属于中国为前提的，维护国家主权、安全和发展利益是香港特区的基本法律，也与每一位香港市民息息相关。

《基本法》第23条规定，“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”《基本法》授予香港特别行政区就维护国家安全部分立法权，这是在“一国两制”制度下作出的特殊安排，但这并不改变国家安全立法是中央事权的属性，也不改变全国人大具有最高立法权的属性，也不可能在法律上影响中央立法机构根据实际情况和需要继续建构维护国家安全的法律制度和执行机制。这是主权国家的基本权利，世界各国都是如此，中国没有理由例外。

全国人大有权力依据宪法和香港基本法，根据香港特区的实际情况和需要履行维护国家安全的宪法责任，包括制定与香港特区有关的维护国家安全法律，构建有关法律制度和执行机制。宪法是国家的根本大法，具有最高法律地位效力，是特别行政区制度和香港基本法的法律依据和渊源。《基本法》序言中明确指出，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”全国人大作出的有关决定具有最高法律效力。

有人认为中国全国人大的决定违反了《中英联合声明》，这也是不成立的。《中英联合声明》是中国政府和英国政府就香港回归共同发表的“声明”，声明的主要事项和作用是确认英国必须将香港按时归还中国和中国在香港实行“一国两制”。作为一个历史性声明文件不可能对中国最高立法机构的权利进行制约。在涉及国家主权和香港社会的基本安全与安定时，《中英联合声明》不可能具有高于中国的宪法和香港基本法的法律效力。

十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，从国家层面完善香港在国家安全方面的法律制度和执行机制，具有必要性和紧迫性，一方面加强和巩固了“一国两制”制度，只有维护好国家安全与国家主权，才能充分发挥“一国两制”的制度优势；另一方面为香港安定的未来发展奠定了法律基础，从而更好地保障香港居民的生命财产安全及其他合法权利和自由。

    （作者：肖金泉，系中共北京大成律师事务所党委书记、律师，北京师范大学国家安全与发展战略研究院研究员，中国政法大学法学院兼职教授）